Belangrijkste aanbevelingen commissie Remkes

Afrekenbare StoffenBalans

Remkes kondigde de invoering van het ‘Afrekenbare StoffenBalans aan, voor zowel grondgebonden bedrijven als voor niet-primair grondgebonden bedrijven. Dit instrument moet de mineralen op een bedrijf in balans te brengen. Hij adviseert:

• Integreer de Afrekenbare StoffenBalans in het te moderniseren mestbeleid en de daaraan
gekoppelde mestwetgeving.

• Baseer dit instrument op actuele metingen van inputs (zoals voer, dierlijke mest en kunstmest) en outputs (zoals de geproduceerde hoeveelheden melk, vlees, graan, maïs, evenals co-producten, zoals circulaire grondstoffen), en stuur op het verschil in inputs en outputs (het overschot). Leg normen op voor dit overschot en dwing daarmee af dat de emissies afnemen.

• Hanteer voor de normstelling gebiedspecifiek maatwerk en maak de hoogte van de overschotnormen afhankelijk van wat voor natuurgebieden nodig is aan daling van de depositie in het desbetreffende gebied.

• Stuur met de Afrekenbare StoffenBalans op doelen (zowel op bedrijfsniveau, als op perceelniveau), zodat de ondernemer zelf kan beslissen welke middelen worden ingezet om doelen te halen. In de Afrekenbare StoffenBalans worden naast stikstof ook andere stoffen meegenomen, zodat integraal gestuurd wordt op zoveel mogelijk relevante effecten (naast NH3 en NOx ook nitraat, nitriet, fosfaat, fijnstof, geur, methaan en lachgas).

• Benut naast de financiële prikkels (in de vorm van subsidies) het instrument van sancties om toepassing van beschikbare innovaties te bevorderen of als doelen niet worden gehaald.

• Schaf – na bewezen effectiviteit van de Afrekenbare StoffenBalans – alle rechtensystemen (dierrechten, fosfaatrechten, varkensrechten, pluimveerechten) en zoveel mogelijk middelvoorschriften af.

• Reserveer voldoende financiële middelen zodat gegarandeerd wordt dat de noodzakelijke transitie naar emissiearme landbouw kan worden gerealiseerd.

• Beleg de organisatie, implementatie en het beheer bij een in te stellen onafhankelijk Bureau Afrekenbare StoffenBalans.

Afrekenbare StoffenBalans versus Minas

De Afrekenbare StoffenBalans heeft veel weg van de Minas. Waarom zou de Afrekenbare StoffenBalans wel werken terwijl destijds Minas is opgeheven? De Minas was van 1998 tot 1 februari 2006 van kracht. Daar zijn diverse redenen voor stelt Remkes in het rapport:

• Er is inmiddels een breed draagvlak voor deze systematiek dat goed ondernemerschap beloont en duidelijk
een doelvoorschrift is (en geen middelvoorschrift).

• Anders dan ten tijde van Minas is er naast de Afrekenbare StoffenBalans een stelsel van gebruiksnormen.

• Momenteel zijn er veel betere meettechnieken dan destijds, waardoor fraude veel beter tegengegaan kan worden.

• Als de boer zijn extra behaalde reductie wil verzilveren, ligt de bewijslast bij de boer waardoor controle veel eenvoudiger is.

• Er waren destijds geen prohibitieve heffingen, waardoor er weinig prikkels waren om de norm te halen, en er was geen positieve (financiële) prikkel voor goed presteren.

• De forfaitaire vrijstellingen waren te hoog.

• Destijds had het systeem alleen betrekking op bedrijfsniveau, waardoor men kon salderen met grond elders. Daardoor verminderde de emissie plaatselijk onvoldoende.

• Het systeem was destijds alleen voor grondgebonden bedrijven.

• Het systeem is nu veel robuuster omdat bij niet behalen van de norm ook via de vergunning of door het opleggen van dwingende maatregelen op grond van de Wet natuurbescherming (en in de toekomst de Omgevingswet) kan worden gestuurd.

Stikstofemissie meten

Remkes beveelt de regering aan om het stikstofbeleid zoveel mogelijk te baseren om meetgegevens en niet uitsluitend te berusten op modelmatige benaderingen met grove (forfaitaire) aannames op een zeer fijnmazige schaal. In het advies aan het kabinet schrijft hij: ‘Met de ontwikkeling van een dekkend fijnmazig meetnet van sensoren, gekoppeld aan een adequate IT-infrastructuur in het landelijk gebied, kunnen 24/7 data worden verzameld om een ruimtelijk beeld te krijgen van concentraties van ammoniak op basis van een geavanceerde en geïntegreerde data-analyse. Vanuit de ruimtelijke verdeling van concentraties van ammoniak kan het moment en de omvang van emissies en deposities worden herleid. Daardoor is het mogelijk om de afgesproken voortgang in de emissiereductie te monitoren en de kritische emissies (concentraties en pieken) te identificeren.’

De voorzitter van de commissie benadrukt dat het hier gaat om een meetnet voor de luchtkwaliteit in het buitenmilieu in de buitengebieden waar aan ammoniakemissies gerelateerde stikstofdeposities kritisch zijn. ‘Het is derhalve’, zo schrijft hij, ‘additioneel aan bedrijfsgebonden sensorische meetsystemen voor de monitoring en controle van de luchtkwaliteit in het binnenmilieu van stallen, maar die kunnen daar wel aan gekoppeld worden om een meer nauwkeurige relatie met specifieke stalemissies te kunnen leggen. Om dezelfde redenen is het ook mogelijk sensorische meetsystemen gekoppeld aan tractoren en aanhangers, die worden gebruikt voor uitrijden van mest, aan het meetnet te koppelen. Het uiteindelijke doel is een aantoonbare (dus gemeten) emissiebeperking met een concrete tijdlijn waarbinnen dit doel moet worden gerealiseerd, met aantrekkelijke/positieve prikkels bij realisatie, met toepassing van fraudevoorkomende technieken (denk aan blockchain) en met duidelijke sancties bij fraude of als doelen niet gehaald worden.’

Sanctiebeleid

Uit het rapport Remkes: 'Zorg via sancties dat boeren geen verdienmodel hebben als ze de doelen niet halen en dat ongewenste inputs tegengegaan worden. Dit vraagt van de overheid een investering in een stringent systeem van handhaving, op basis van metingen. Daarnaast kunnen digitale technieken worden gebruikt om fraude op te sporen door prestaties van boeren onderling te vergelijken zodat risicogerichte controle kan plaatsvinden.'

• Bedrijven die boven de norm uitkomen van de Afrekenbare StoffenBalans, betalen een prohibitieve heffing om een voldoende prikkel te geven om de norm te halen. De heffing moet hoger zijn dan de kosten om mest (illegaal) weg te laten werken, zodat er een prikkel komt om daadwerkelijk om te schakelen. De prohibitiviteit wordt zowel gerelateerd aan de mate van overschrijding als de duur daarvan. Het is noodzakelijk dat heffingen fors oplopen als de overschrijding groter wordt en langer duurt.

• Er komt een belasting op het gebruik van traditionele (KAS- en NPK-)kunstmest die hoog genoeg is zodat het gebruik van kwalitatief hoogwaardige dierlijke mest normaliter competitief is.

• Voor bedrijven die een vergunning in het natuur - of milieuspoor hebben en waarvan de opgelegde heffing niet voldoende snel resulteert in het halen van de norm, wordt de vergunning gewijzigd of ingetrokken, of kunnen maatregelen worden genomen op grond van artikel 2.4 Wet natuurbescherming.

Natuurinclusief boeren

De overheid moet voldoende publieke middelen beschikbaar stellen voor boeren die publieke taken (bijv. agrarisch natuurbeheer) uitvoeren. Deze vergoeding is in ieder geval nodig als uitbreiding van de grond of vermindering van het aantal dieren nodig is om aan de normen van de Afrekenbare StoffenBalans te voldoen, en natuurbeheer een noodzakelijk onderdeel uitmaakt van wat ecologisch gewenst is. Daardoor wordt het mogelijk om vooral dichtbij natuurgebieden natuurinclusief te boeren. Ook voor andere boeren moet de mogelijkheid gelden van agrarisch natuurbeheer, waarbij de collectieven voor agrarisch natuurbeheer een experimenteerstatus krijgen.

Drijfmest uitgefaseerd

Toepassing van (onbewerkte) drijfmest op akker- en weidegronden wordt uiterlijk 2030 uitgefaseerd. Er komt een robuuste subsidieregeling voor mestopwerking zodat het gebruik van kwalitatief hoogwaardige dierlijke bemesting bevorderd wordt. De kwaliteit van dierlijke mest wordt geborgd door een systeem zoals dat bestaat voor voeders. Dit vormt de basis voor de daaropvolgende uitfasering van de opvang van drijfmest. De huidige mestwetgeving bevordert deze transitie naar een emissiearme opvang, opwerking en toepassing van dierlijke mest niet, en zal daarop moeten worden gemoderniseerd.

Alle rechtensystemen (dierrechten, fosfaatrechten, varkensrechten, pluimveerechten) en zoveel mogelijk middelenvoorschriften (waaronder de Regeling ammoniak en veehouderij, Rav, en de regeling emissiearme aanwending mest) worden afgeschaft na bewezen effectiviteit van de Afrekenbare StoffenBalans.